El problema es de sobra conocido: el endurecimiento de las condiciones para acceder a una hipoteca, en una época post–burbuja inmobiliaria, ha producido que una parte de la población que se decantaba por la vivienda en propiedad se haya visto obligada a alquilar. Al aumentar, considerablemente, la demanda de vivienda en alquiler, pero no así la oferta, los precios se han incrementado de forma ostensible.

La eventual solución política a este problema –soluciones habitacionales las llaman, en un curioso eufemismo administrativo–, consiste en intervenir en el mercado a través de tributos, bien con medidas incentivadoras, bien con medidas coercitivas.

Por ejemplo, en sede de Impuesto sobre la Renta, el propietario de una vivienda en alquiler se puede aplicar una reducción del sesenta por cien –medida incentivadora–. Sin embargo, el propietario de una vivienda en la que no reside habitualmente, ni arrienda, debe imputarse rentas por el dos por cien sobre el valor catastral del inmueble que figure en el recibo del Impuesto sobre Bienes Inmuebles. O el uno con uno por cien, para las viviendas cuyo valor catastral haya sido revisado. Salvo, eso sí, en el caso de los residentes en País Vasco y Navarra, que según su norma foral no se deben aplicar las imputaciones inmobiliarias para viviendas vacías.

Y este tipo de medidas se desarrollan en todas las Haciendas, desde la Estatal, como hemos visto, hasta en las Haciendas Autonómicas y Locales.

Las Comunidades Autónomas han intentado, y en algún caso han conseguido, regular en esta materia. Por ejemplo, el Decreto-Ley 6/2013, de 9 de abril, de medidas para asegurar el cumplimiento de la Función Social de la Vivienda, de la Comunidad Autónoma de Andalucía, llamado popularmente «Decreto antidesahucios», sus deseos de expropiar las viviendas de las entidades de crédito que no se pusieran en alquiler, fue fulminada, en gran parte, por el Tribunal Constitucional, que no solo señaló la vulneración de la Constitución por algunos de sus preceptos, sino que subrayó su carácter político y oportunista, la utilización de la forma de Decreto-Ley y que su sujeto pasivo, únicamente fueran las entidades de crédito. Esto último resulta curioso, porque los bancos no son, estrictamente, los titulares de las viviendas vacías, las han derivado a sociedades inmobiliarias de sus grupos o a terceras sociedades con gran presencia de fondos de inversión. Un error técnico de bulto.

Se insistió desde la Junta de Andalucía en gravar las viviendas no ocupadas mediante la Ley del Parlamento de Andalucía 4/2013, de 1 de octubre, que también fue declarada inconstitucional en parte, si bien, al menos, atinó al regular la propiedad por Ley y no por Decreto-Ley. Las razones de la inconstitucionalidad de esta Ley se basaban en que, con ella, se afectaba al derecho constitucional de propiedad privada, estableciendo el régimen general del derecho de propiedad de la vivienda y dentro de él uno de sus elementos esenciales, lo que, por implicar «afectación» del mismo en el sentido que a este concepto le atribuye la doctrina constitucional, está vedado a esta modalidad de disposición con fuerza de Ley.

Después de estos fracasos, los técnicos de la Generalitat de Cataluña, tomaron nota de las flaquezas de las dos anteriores normas y, tras un periplo parlamentario, se aprobó la Ley catalana 14/2015, que, en su artículo primero, además de establecer que el impuesto sobre las viviendas vacías es un tributo directo, «grava el incumplimiento de la función social de la propiedad de las viviendas por el hecho de permanecer desocupadas de forma permanente». Así, incluye el carácter extrafiscal, que desarrollará en la estructura. Además, el contribuyente del impuesto catalán sobre las viviendas vacías ya no es la entidad de crédito, es la persona jurídica propietaria o titular de determinados derechos sobre la vivienda.

Las consecuencias de que el legislador catalán hubiera aprendido las lecciones de lo ocurrido en Andalucía no tardaron en manifestarse, pues el Tribunal Constitucional desestimaba el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la Ley catalana 14/2015, de 21 de julio, del impuesto sobre las viviendas vacías, y de modificación de normas tributarias. Gran parte de la sentencia explica por qué este impuesto no se solapa con el Impuesto municipal sobre Bienes Inmuebles. El Impuesto sobre Bienes Inmuebles es un impuesto de naturaleza recaudatoria y no extrafiscal, que grava la mera titularidad de determinados derechos sobre inmuebles, entre ellos la propiedad, que son expresión de la capacidad económica del sujeto pasivo, en conexión con la obligación de contribuir establecida en el artículo 31.1 de la Constitución. El impuesto catalán, en extremo cuidadoso con determinadas aristas, tiene naturaleza extrafiscal, porque su finalidad es disuadir a los sujetos pasivos del incumplimiento de las obligaciones inherentes a la función social de la propiedad.

El mencionado «solapamiento» tan analizado por el Tribunal Constitucional de estos impuestos autonómicos con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles –que devendría en inconstitucionalidad de la norma autonómica si se produjera–, se debe a que contiene una medida coercitiva contra las viviendas vacías: la posibilidad de aplicar un recargo del –nada menos– cincuenta por ciento.

No es una novedad, el artículo 72.4 LRHL, introducido por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre –estamos en tiempos de los gobiernos de Aznar y sobre estos no pesa la sombra del comunismo–, establecía la posibilidad de que los ayuntamientos regulasen un recargo para inmuebles de uso residencial que se encontrasen desocupados con carácter permanente. 

Sin embargo, a pesar de que algunos ayuntamientos aprobaron ese recargo regulándolo en sus ordenanzas no pudieron aplicarlo, porque se encontraron con la anulación de sus ordenanzas correspondientes por parte de los tribunales de justicia, porque, si bien, la posibilidad existía, en el artículo citado de la LRHL no se hacía referencia a cómo se llegaba a calificar a una vivienda de desocupada, como desocupada permanentemente, esta aclaración, era competencia exclusivamente estatal.

Este recargo ha sido recientemente modificado por el Real Decreto-ley 21/2018, de 14 de diciembre, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, que, en su artículo cuarto, intentando especificar cómo determinar los inmuebles afectados por el mismo, pero sigue con lo mismo al señalar, literalmente, que «tendrá la consideración de inmueble desocupado con carácter permanente aquel que permanezca desocupado de acuerdo con lo que se establezca en la correspondiente normativa sectorial de vivienda, autonómica o estatal, con rango de ley».

Por eso, aunque el artículo reformado posee una mayor extensión, existen cuestiones que aún no han sido definidas. Sin ir más lejos, la definición sobre qué debe entenderse como vivienda desocupada de carácter permanente se deja a la decisión futura no solo del Estado sino también de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias.

Para complicar más aun el asunto, el Congreso de los Diputados derogó el Real Decreto-ley 21/2018, de 14 de diciembre, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, el 22 de enero de 2019. Sin embargo, se ha aprobado por el Gobierno un nuevo decreto ley sobre vivienda y alquiler –Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler–, que repetía las mismas medidas económicas y fiscales de la vivienda ya referidas y copiadas literalmente. Esta manera de legislar, encadenando Reales Decretos-leyes, parece ser que es lo que se va a estilar en años venideros.

Como un apunte curioso, haremos mención al caso de la tasa de inspección de viviendas desocupadas del Ayuntamiento de Barcelona. Una tasa que gravaba el coste de la detección e inspección de viviendas vacías. Cuando se determinaba que una vivienda llevaba dos años sin ocupación, su titular, persona física o empresa, debía pagar una tasa de cuantificada en seiscientos treinta y tres euros. Tras ser impugnada y declarada nula por el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, por ser dictada fuera de las competencias municipales, el Tribunal Supremo la ha tumbado definitivamente, confirmando la decisión.

Sin embargo, dicha sentencia de instancia no hace consideraciones sobre la posibilidad o no de que la Generalitat, con base en sus competencias exclusivas en materia de vivienda reconocidas en el Estatuto de Autonomía de Catalunya, otorgue a los entes locales de Catalunya atribuciones en esa materia.

Como conclusión final, podemos esperar la aparición de más impuestos como el de la Ley catalana 14/2015, de 21 de julio, del impuesto sobre las viviendas vacías, que ha dejado la puerta abierta a más iniciativas, al superar el examen del Tribunal Constitucional. Del mismo modo, podemos esperar una nueva Ley del Suelo que desarrolle el recargo del cincuenta por ciento en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles y lo haga aplicable, y no podemos descartar ordenanzas en esta materia, siempre que las Comunidades Autónomas les den cobertura competencial. 

En definitiva, la fiscalidad fundamentada en la función social de la propiedad ya está aquí.