La libre circulación que el tratado constitutivo de la UE proclama sin reservas para todos los ciudadanos europeos dentro del territorio de la Unión comprende también, por propia esencia, la libre circulación de trabajadores entre los distintos estados miembros, sin condicionar estos desplazamientos a exigencia o requisito alguno.  

El ámbito territorial de la UE se ha ampliado notablemente en los últimos años. 

De esa forma, la tradicional Europa de los 12, deja paso a la nueva Europa de los 28, aunando así naciones de diverso signo político, tradición histórica, condición económica o situación social. 

Precisamente son estas diferencias sociales y económicas las que posibilitan en ciertos casos, la adopción de medidas transitorias, con las que, intentando que el proceso de la ampliación de la UE se desarrolle sin fricciones o controversias entre los países miembros, y sin llegar a eliminar totalmente uno de los derechos considerados fundamentales como países miembros de la UE, se puede limitar o condicionar su ejercicio, atendiendo a la salvaguarda de los intereses de otros países de la UE. 

El protocolo adicional de este tratado de adhesión prevé la posibilidad de que los distintos Estados miembros adopten, si lo consideran oportuno, diversas medidas transitorias que, en caso de ser aplicadas, podrán implicar restricciones temporales a la libre circulación y establecimiento de los ciudadanos nacionales de los Estados de más recientes incorporación a la Unión Europea, en este caso, búlgaros y rumanos. 

Es decir, el propio tratado de adhesión  de Rumania y Bulgaria a la UE  permite que, durante determinado periodo de tiempo, los restantes países miembros de la UE puedan aplicar medidas transitorias antes de permitir alcanzar a Rumania y Bulgaria la totalidad de derechos que les confiere el status de miembro de la UE. 

En términos estrictos, dada la amplia previsión del citado tratado de adhesión, se desprende que, entre estas medidas transitorias, si el Estado en cuestión lo considera necesario, podría encontrarse incluso, la subsistencia de la sanción de expulsión para los nacionales provenientes de los estados de reciente incorporación a la UE. 

En concreto, en el BOE de 19 de enero de 2007 aparece el instrumento de ratificación del Tratado de adhesión de las Repúblicas de Rumania y Bulgaria a la Unión Europea. Dicho tratado entró en vigor el 1 de enero de 2007. 

Pero ¿en España se aplicaron las medidas transitorias que permitía el tratado de adhesión de estos nuevos países a la UE? 

La respuesta a esta pregunta es afirmativa. 

En concreto, se contemplaba que circunstancialmente, pese a su reciente incorporación a la UE y hasta que finalice el periodo de adaptación impuesto, los ciudadanos rumanos y búlgaros que desearan realizar legalmente en España una actividad retribuida, debían contar también con el preceptivo permiso de trabajo que se exige con carácter general a todo ciudadano extra-europeo. 

En España, el periodo de transitorio de adaptación comenzó en 2007 (fecha de incorporación de Rumanía y Bulgaria a la UE), y se ha ido prorrogando sin solución de continuidad hasta el día 31 de diciembre de 2013, fecha máxima fijada con carácter general en el tratado de adhesión, dentro de la cual, como se ha expuesto, se permitía, a los Estados miembros imponer medidas transitorias de adaptación que limitaran temporalmente ciertos derechos de los ciudadanos provenientes de los Estados de nueva incorporación. 

Ahora bien el problema se plantaba cuando el concreto trabajador, pese a realizar actividad productiva en España, carecía de permiso de trabajo, pues ¿podía expulsarse del territorio español a un ciudadano rumano o búlgaro en esos casos?

La solución la ofrecía el RD 240/2007, al regular el régimen de libre residencia y circulación de los ciudadanos comunitarios. 

En concreto, de su texto se desprende que en realidad las consecuencias de la omisión de este requisito no eran tan estrictas como a primera vista pudiera parecer. Es el art. 15 de la citada norma el que concreta los casos excepcionales en los que un ciudadano comunitario puede ser expulsado del territorio español: cuando genere un grave peligro para el orden público, la salud pública o la seguridad pública. 

Se aprecia así que las únicas causas de expulsión previstas en el ordenamiento jurídico español para un ciudadanos de la UE (provenga o no de un país de reciente incorporación) son las expuestas, sin que se admita ninguna ampliación al respecto, ni siquiera para estados sobre los que se hubieran impuesto medidas transitorias de adaptación.  

Por lo que al periodo transitorio se refiere, la propia Disposición transitoria tercera de este RD 240/2007 contempla la posibilidad de que “los trabajadores por cuenta ajena nacionales de Estados miembros que se incorporen a la Unión podrán verse sometidos a determinadas limitaciones de acceso al mercado de trabajo español, en virtud de las actas de adhesión de dichos Estados y de acuerdo con las decisiones adoptadas por el Gobierno en cada caso respecto a la aplicación de un periodo transitorio sobre la materia. Las medidas transitorias que regulen su situación como trabajadores por cuenta ajena, que en ningún caso supondrán menoscabo alguno del resto de derechos contemplados en tanto que ciudadanos de la Unión Europea, determinarán la obligación de proveerse de la correspondiente autorización de trabajo por cuenta ajena”.

En este sentido, cabe decir que el Gobierno nunca dictó otras medidas transitorias distintas a la prevista en la citada Disposición transitoria tercera del RD 240/2007 en relación con el régimen de estancia y residencia de los ciudadanos rumanos. Únicamente, en Consejo de Ministros de 22 de diciembre de 2007 se acordó mantener la exigencia de contar con permiso de trabajo, en los mismos términos que posibilita la citada Disposición transitoria tercera del RD 240/2007, exigencia que se mantuvo durante más de seis años. Y es que posiblemente debido a la delicada situación que atravesaba el mercado de trabajo español, seriamente afectado por la crisis económica, se consideró oportuno ir prorrogando sucesivamente estas medidas transitorias durante todo el tiempo que permitía la UE: como estas medidas son meramente “transitorias”, debían quedar sin efecto una vez alcanzada determinada fecha.  Y esta fecha máxima era el 31 de diciembre de 2013 . Así, si este requisito adicional terminó su vigencia el pasado 31 de diciembre de 2013, el día 1 de enero de 2014, se produjo la plena equiparación de derechos entre los ciudadanos de Rumania y Bulgaria y cualquier otro ciudadano comunitario.

En resumen, durante ese periodo, en España la única diferencia de trato entre ciudadanos búlgaros y rumanos y cualquier otro ciudadano comunitario radicaba en la exigibilidad de la autorización de trabajo conforme la LO 4/2000. Ahora bien, estos ciudadanos, al ser ciudadanos comunitarios, no necesitaban permiso de residencia, y por tanto, su carencia no podía dar lugar a la expulsión del territorio español.

De lo expuesto se deduce que España, aunque puede imponer medidas transitorias para regular la entrada en territorio español de los ciudadanos provenientes de países de reciente incorporación a la UE, y así lo hizo durante un tiempo sobre los nacionales búlgaros y rumanos, estas medidas no llegaron entonces al extremo de posibilitar la expulsión de ciudadanos rumanos y búlgaros sólo por el hecho de no contar con permiso de trabajo en España. 

En definitiva, debe tenerse en cuenta que esta limitación no resultaba ser tan intensa como a primera vista podía parecer. A pesar de todo, durante este periodo transitorio en el que estuvo vigente este requisito adicional, y teniendo en cuenta el hecho de que ciudadanos rumanos y búlgaros ya eran ciudadanos comunitarios, no se les podía sancionar (como a ningún ciudadano comunitario), con la expulsión por el simple hecho de no tener la documentación en regla que en aquel momento se les exigía (tal y como indica el art. 15.7 RD 240/2007).

Ahora bien, que no pudiera expulsarse del territorio español a un ciudadano rumano o búlgaro por carecer del oportuno permiso de trabajo, no quiere decir que esta situación no generase otras consecuencias jurídicas:

La carencia de la preceptiva autorización para realizar actividad productiva en España no podía desencadenar la sanción de expulsión, pero sí desplegaba otros efectos: y es que el incumplimiento de estos requisitos añadidos que se imponían a los ciudadanos de ciertos Estados comunitarios a modo de medidas transitorias (como cualquier otra infracción administrativa), podrá ser objeto de sanción pecuniaria, pues e consideraba una infracción administrativa de las previstas en la Ley Orgánica 1/2000 reguladora de los Derechos y Libertades de los Extranjeros en España .   

Por lo tanto, una vez concluido el año 2013, y con él el periodo temporal máximo dentro del cual los estados comunitarios podían imponer restricciones a la libre circulación de ciudadanos rumanos y búlgaros, éstos quedan plenamente equiparados a cualquier otro ciudadano europeo, desapareciendo así la exigencia de permiso de trabajo, y con ella, esta causa propia de sanción a estos concretos ciudadanos comunitarios.